此次《通知》直接明確國有金融企業不得向出資不實的地方融資平臺提供融資。

財政部對地方政府和國有企業投融資行為的監管再升級。

3月30日，財政部網站發布了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分荚谝幏督鹑谄髽I對地方政府和國有企業投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務風險。

總體而言，《通知》從資金的供給側出發加強監管，限制金融機構向地方政府融資?！锻ㄖ烽_明宗義地要求國有金融企業，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔?；虺袚鷥攤熑?。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

就具體內容來看，財政部從資本金審查、還款能力評估、合作方式、出資管理、財務約束、配合整改等方面對國有金融企業進行了約束，《通知》總共用了23個“不得”，可以說是招招見血。一位投行研究部人士向澎湃新聞記者表示，《通知》基本上把能包括的都包括進來了，管得死死的。

有觀點認為，經過財政部此番嚴格限制之后，宏觀上或出現“緊信用”苗頭。中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇向澎湃新聞記者表示，“緊信用”是否顯露現在還不好評價，但財政部該做財政的事，主要是嚴格要求，防范風險。

在資本金審查方面，財政部要求國有金融企業按照“穿透原則”加強資本金審查，若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。

一位城投行業分析師向澎湃新聞記者指出，出資不實方面主要影響信貸審核，政府項目資本金比例國家是有政策規定的，各銀行也會有自己的審核標準，但以往對政府項目資本金比例的審查不會太嚴，《通知》出來之后在執行上可能會更嚴格，也就是說相關信貸可能進一步收緊。

在合作方式方面，財政部要求國有金融企業不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，不得對地方政府及其部門統一授信。

在產權管理方面，《通知》要求，國有金融企業應聚焦主業，嚴格遵守國有金融資產管理有關規定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，降低組織結構復雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。

上述投行人士表示，一些國有資產管理公司（AMC）存在子公司層級太多的情況，在進行壓縮管理的時候，許多抽屜協議可能就要曝光了。所謂“抽屜協議”，一般指資產管理公司和融資方私下簽訂的協議，這部分協議在正式合同中不會出現，而簽訂相關協議往往并不能真正有效轉移實際債權?！俺閷蠀f議”之下，監管層難以有效把控金融風險。

值得注意的是，銀監會在2017年12月底公布的《金融資產管理公司資本管理辦法（試行）》也提出，對附屬非金融機構的資本監管引入管理層級難度系數，該系數自2018年底開始納入附屬非金融機構最低資本要求計算。

在資管管理業務方面，《通知》提出，國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資產管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產管理產品參與地方建設項目，應按照“穿透原則”切實加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產信息，強化期限匹配，不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業在進行資產管理產品推介時，應充分說明投資風險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。

一般來說，地方融資平臺發展的初期，其最主要的資金來源是銀行貸款。隨著地方性融資平臺貸款規模的劇增以及監管部門對地方融資平臺新增貸款的不斷限制，通過銀行貸款融資愈發困難。地方融資平臺紛紛借道影子銀行進行融資，即銀行發行理財產品，然后與信托機構等合作，將發行理財產品獲得的資金通過信托機構流向地方融資平臺。規范國有金融企業的銀行理財、信托計劃等資管產品參與地方建設項目，從資金的供給端加以控制，無疑也是給地方融資平臺自身合規合法運轉提出了一道警示。

鐘輝勇告訴澎湃新聞記者，《通知》限制了資金的供給方，但真要嚴格操作，難度很高。

在配合整改方面，財政部對事后的金融風險有所顧慮?！锻ㄖ芬?，對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面，依法依規開展整改，在有效保障各方合法權益的基礎上，穩妥有序化解存量債務風險。在配合整改的同時，國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

值得注意的是，此次《通知》還包括了績效評價，《通知》指出，如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔?；虺袚鷥攤熑?，將對該金融企業下調評價等級。

不過，鐘輝勇認為，地方債務問題的解決，已經不只是財政部門和金融監管機構之間協調能夠解決的問題，而是跟地方官員的激勵機制、國家的區域發展戰略等聯系在了一起?！锻ㄖ废霃馁Y金的供給側來加強監管，限制金融機構向地方政府的融資，但資金的需求側，也就是地方政府的融資需求得不到滿足，地方政府各種違法違規的舉債行為就還會產生。只不過以其它更多新的形式出現，而且還會更加的隱蔽。

關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知

財金〔2018〕23號

各國有金融企業：

金融企業是支持地方經濟社會發展的重要力量。當前，金融企業運營總體平穩良好，但在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業、堆積地方債務風險等問題，加劇了財政金融風險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議部署和要求，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，促進金融企業穩健運行，進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，現就有關事項通知如下：

一、【總體要求】國有金融企業應嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔?；虺袚鷥攤熑?。不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。

二、【資本金審查】國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資。

三、【還款能力評估】國有金融企業參與地方建設融資，應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規承擔償債責任。項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的，國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付（收）賬款協議提供融資。

四、【投資基金】國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金，應嚴格遵守有關監管規定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

五、【資產管理業務】國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資產管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產管理產品參與地方建設項目，應按照“穿透原則”切實加強資金投向管理，全面掌握底層基礎資產信息，強化期限匹配，不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業在進行資產管理產品推介時，應充分說明投資風險，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件，作為營銷手段。

六、【政策性開發性金融】政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時，應嚴格遵守國家法律和相關規定，嚴格按照市場化原則審慎合規授信，嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資，嚴格遵守業務范圍劃分規定。嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件，不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

七、【合作方式】國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容，切實轉變業務模式，依法規范對地方建設項目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務，不得對地方政府及其部門統一授信。

八、【金融中介業務】國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時，應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。對于發債企業收入來源中涉及財政資金安排的，應當盡職調查，認真核實財政資金安排的合規性和真實性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳，并應在相關發債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任，相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還。

九、【PPP】國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

十、【融資擔?！空匀谫Y擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規開展融資擔保服務，自主經營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。

十一、【出資管理】國有金融企業應加強對股東資質的審查。國有金融企業股東應以自有資金入股國有金融企業，且確保資金來源合法，嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資，嚴禁代持國有金融企業股權。除法律法規另有規定的以外，以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益，并按“實際出資與期末凈資產孰低”原則予以清退。國有金融企業股東用金融企業股權質押融資，應遵守法律法規和相關監管規定，不得損害其他股東和金融企業的利益。

十二、【財務約束】國有金融企業應按照“實質重于形式”的原則，充足提取資產減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

十三、【產權管理】國有金融企業應聚焦主業，嚴格遵守國有金融資產管理有關規定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。合理設置機構法人層級，壓縮管理級次，降低組織結構復雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。

十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面，依法依規開展整改，在有效保障各方合法權益的基礎上，穩妥有序化解存量債務風險。在配合整改的同時，國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

十五、【績效評價】財政部門對金融企業進行績效評價時，如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔?；虺袚鷥攤熑?，被相關部門依法依規追究責任的，根據相關部門提供的處理處罰情況，對該金融企業下調評價等級。

十六、【監督檢查】對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國有企業，國有金融企業應暫?；驅徤魈峁┤谫Y和融資中介服務。財政部駐各地財政監察專員辦事處根據本通知規定對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查，對相關違規行為及時予以制止和糾正，并依法進行處理。相關檢查處理結果視情抄送有關金融監管部門。